Disposizioni operative in tema di segnalazioni di condotte illecite

Il c.d. whistleblower e il sistema di segnalazione di illeciti

L’art. 1, comma 51 della Legge n. 190/2012 ha introdotto un nuovo articolo nel D.Lgs. n. 165/2001. Si tratta dell’art. 54 bis, rubricato “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, che si riporta integralmente:

“1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’art. 2043 del cod. civ., il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.

2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti ed ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.

3. L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al D.F.P., per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.

4. La denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della l. n.241/1990 e successive modificazioni”.

Il Piano Nazionale Anticorruzione (P.N.A.), approvato da CIVIT con delibera n. 72 dell’11.09.2013, ha individuato precise azioni e misure per la tutela del dipendente che effettua segnalazioni di cui all’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165/2001 (c.d. whistleblower) e ha previsto, nell’ambito del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione (P.T.P.C.) di ogni amministrazione pubblica, l’imposizione di un preciso obbligo di riservatezza a carico di tutti coloro che ricevono o vengono a conoscenza della segnalazione e di coloro che successivamente venissero coinvolti nel processo di gestione della segnalazione, la cui violazione comporterà sanzioni disciplinari, salva l’eventuale responsabilità civile e penale di chi viola tale obbligo.

Tuttavia, come evidenziato nel P.T.P.C. dell’Azienda (adottato con deliberazione n. 10 del 30.1.2014), la concreta applicazione della citata norma impone un contemperamento degli interessi:

a) favorire il positivo senso del dovere del dipendente che denuncia l’illecito di cui è venuto conoscenza;

b) evitare la proliferazione incontrollata (anche anonima), che potrebbe paralizzare la concreta attività dei dirigenti e dei servizi preposti all’accertamento della veridicità della segnalazione, per porre in essere i provvedimenti conseguenti.

Il presente documento, quindi, intende porsi quale strumento guida per la gestione della segnalazione, fornendo precise indicazioni operative circa i destinatari della segnalazione, i contenuti e le modalità di trasmissione della stessa. Vengono inoltre esplicitate le misure di tutela offerte al soggetto che effettua la segnalazione.

Ambito soggettivo

Ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 62/2013 e dell’art. 7 - Prevenzione della corruzione - del Codice di Comportamento dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Ferrara (approvato con deliberazione n. 10/2014), il presente documento si applica alle medesime categorie di destinatari di cui all’art. 1 del Codice di Comportamento aziendale.

Si ricorda, in ogni caso, che qualora il segnalante rivesta la qualifica di Pubblico Ufficiale, l’invio della segnalazione non lo esonera dall’obbligo di denunciare alla competente Autorità Giudiziaria i fatti penalmente rilevanti.

I destinatari della segnalazione

Al fine di garantire tempestività di azione ed evitare la diffusione di notizie delicate, risulta fondamentale circoscrivere a un nucleo ristretto i soggetti destinatari delle segnalazioni, individuati nel Responsabile anticorruzione e nel Dirigente della Direzione Affari Legali e del Contenzioso che verificheranno, anche congiuntamente, la fondatezza della segnalazione e l’assunzione delle adeguate iniziative.

L’oggetto della segnalazione

La disposizione normativa prevede che debba trattarsi di condotte illecite, di cui il segnalante sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro.

Il whistleblowing non deve riguardare le lamentele di carattere personale del segnalante, disciplinate ad altro titolo. Il segnalante, infatti, non dovrà utilizzare tale strumento per scopi meramente personali, o per effettuare rivendicazioni o ritorsioni che rientrano nella più generale disciplina del rapporto di lavoro o dei rapporti con il superiore gerarchico o con i colleghi, per le quali occorre riferirsi alla disciplina e alle procedure di competenza di altri organismi (es. Comitato Unico di Garanzia).

La segnalazione deve essere sufficientemente qualificata e completa: dati del segnalante, descrizione dettagliata dei fatti conosciuti direttamente, indicazione del luogo e della data, indicazione delle persone coinvolte, eventuali testimoni o altre evidenze. In assenza di taluni elementi si valuteranno le azioni da intraprendere.

Le modalità di trasmissione della segnalazione

Sarà attivata una pagina sul sito web aziendale che prevede la compilazione online di un modulo di segnalazione il quale viene registrato all’interno di una cartella del sito internet con accesso consentito unicamente al Responsabile della Prevenzione della Corruzione ed al Dirigente della Direzione Affari Legali e del Contenzioso. All’invio della segnalazione, gli stessi riceveranno un avviso sulla propria casella di posta elettronica riportante solamente l’anno e un numero progressivo (Anno/N.), che costituirà il “codice sostitutivo di identificazione”. Nessun dato compilato nel modulo verrà inoltrato nelle caselle di posta elettronica.

La segnalazione sarà consultabile solamente dai destinatari preposti, attraverso specifiche credenziali di accesso alla cartella delle segnalazioni sul sito internet.

La gestione della segnalazione attraverso il sistema informatico ha il vantaggio di non esporre il segnalante alla presenza fisica dell’ufficio ricevente e consente di convogliare le segnalazioni soltanto al corretto destinatario, così come raccomandato nel P.N.A.

Le attività conseguenti alla ricezione della segnalazione

Qualora all’esito delle verifiche la segnalazione risulti fondata, il R.P.C. provvederà:

a) ad informare la Direzione aziendale per le azioni che, nel caso concreto, si rendessero necessarie a tutela dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Ferrara;

b) a comunicare l’esito dell’accertamento al Direttore / Dirigente Responsabile della struttura di afferenza dell’autore della violazione rilevata per l’adozione dei provvedimenti di competenza, incluso l’esercizio dell’azione disciplinare;

c) ad inoltrare segnalazione all’Autorità Giudiziaria qualora la violazione abbia riflessi anche di tipo penale.

La tutela del segnalante

Fuori dei casi di responsabilità' a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile e delle ipotesi in cui l’anonimato non è opponibile per legge (ad es. indagini penali, tributarie o amministrative, ispezioni etc…), l’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Ferrara tutela la riservatezza di coloro che segnalano gli illeciti.

Anonimato – L’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso e in ogni contesto successivo alla segnalazione deve essere garantita la riservatezza del segnalante. La violazione dell’obbligo di riservatezza è fonte di responsabilità disciplinare nonché di ulteriori forme di responsabilità previste dall’ordinamento.

Nell'ambito del procedimento disciplinare, eventualmente instaurato a seguito della segnalazione, l'identità del segnalante può essere rivelata nei seguenti casi, previsti e indicati nel P.N.A.:

•  quando vi sia il consenso del segnalante;
•  quando la contestazione sia fondata in tutto o in parte sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato (tale circostanza può emergere solo a seguito dell’audizione del segnalato ovvero nelle memorie difensive che lo stesso produca nel procedimento).

La tutela della riservatezza non è sinonimo di “accettazione di segnalazione anonima”. Pertanto, ai fini della tutela vengono prese in considerazione solo quelle segnalazioni provenienti da soggetti individuabili e riconoscibili. In ogni caso l’Azienda prende in considerazione anche segnalazioni anonime se adeguatamente circostanziate, riservandosi la valutazione sulle azioni da intraprendere.

Divieto di discriminazione - Nei confronti di colui che denuncia all'Autorità Giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico o segnala secondo le modalità del presente documento condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non è consentita né tollerata alcuna forma di ritorsione o discriminazione, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro, per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia/segnalazione.

Per discriminazioni si intendono, a titolo esemplificativo, le azioni disciplinari ingiustificate, le molestie sul luogo di lavoro e qualsiasi altra forma di ritorsione che determini condizioni di lavoro intollerabili.

L'adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della Funzione Pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.

La tutela del dipendente è assicurata da ulteriori garanzie derivanti dalla possibilità di segnalare le eventuali discriminazioni subite in conseguenza della segnalazione al: a) Responsabile per la prevenzione della corruzione aziendale; b) al C.U.G. per gli eventuali adempimenti di competenza, fatte salve le autonome e dirette azioni legali che il dipendente può attivare nei confronti del responsabile della discriminazione.

Sottrazione al diritto di accesso - La denuncia/segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli artt. 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e  successive modificazioni. L’esclusione dall’accesso non può essere garantita nei casi in cui, in seguito a disposizioni di legge speciale, la riservatezza stessa non possa essere opposta ad indagini penali, tributarie o amministrative, ispezioni etc.